2015년 박근혜정부 통일정책 성과

대결 국면 벗어나 모멘텀 확보
통일외교 국제사회 지지 확산

<사진>2015년 8월 25일 0시 55분 무박 4일의 43시간 남북 고위급 접촉이 타결된 뒤 김관진 대통령국가안보실장(오른쪽)이 황병서 북한군 총정치국장과 악수를 하고 있다.

2015년 박근혜정부는 8·25 합의를 이끌어내 한반도 위기관리 능력을 입증했다. 이를 바탕으로 9월 이후 주변국 및 국제사회에 대해 양자·3자·다자외교 등 숨 가쁜 통일외교를 전개했다.

광복 70주년이자 분단 70년을 맞은 2015년 8월 남북한은 전쟁 직전의 일촉즉발 상황에서 군사위기를 해소하고 평화의 실마리를 찾았다. 박근혜정부는 8월 위기를 효과적으로 관리함으로써 한반도 위기관리 능력을 입증하는 한편, 이를 계기로 남북대화를 모색하는 발판을 마련했다.

8·25 합의에 이르기까지의 협상 과정을 보면 남북관계 현주소를 파악할 수 있는 몇 가지 단초가 보인다. 8·25 합의는 남북한이 군사적 대결을 어느 정도 극단 상황까지 끌고 갈 수 있는가, 아울러 어느 정도의 위험과 손실을 감수할 수 있는가를 압축적으로 보여주었다.

북한은 신중하게 제한된 형태의 저강도 도발을 감행했으며 준전시 상태를 선포했지만 군사적 충돌을 확대하는 모험을 더는 하지는 않았다. 북한은 위기 확대가 초래할 위험 요소를 감안해 남측과의 전면 대결을 피하는 대신 대화와 타협의 방법을 택했다.

한 가지 흥미로운 것은 대북 확성기 방송이 효과적인 대북 수단으로 판명됐다는 점이다. 북한은 대북 확성기 방송에 의한 정보 확산과 특히 최고지도자의 위상 훼손을 심각하게 받아들였다. 남북 고위급 접촉 기간에 북한은 시종일관 대북 확성기 방송 중단에 모든 노력을 집중함으로써 이것이 북한의 취약점이라는 것을 노출했다.

새로운 군사 협상의 틀 마련

8·25 합의는 남북한이 군사적 긴장 확대를 방지하고 대화에 의해 문제 해결의 실마리를 찾았다는 점에서 의미가 있다. 과거 북한의 수많은 도발과 정전협정 위반이 있었지만 남북한이 양자 간 군사 이슈를 가지고 협상 테이블에 마주 않아 해결책을 강구하고 합의에 이른 것은 처음이다. 8월 위기는 목함 지뢰 도발이라는 이슈에서 출발했지만 군사적 충돌로 확대될 여지도 배제할 수 없었다. 정전협정이 무효화되고 군사정전위원회가 가동되지 않는 상황에서 남북한이 새로운 군사협상 틀을 마련했다는 점이 주목된다.

8·25 합의문은 당면 이슈에 대한 해결책과 함께 향후 상황 관리, 앞으로의 과제 등을 내용에 담았다. 합의문의 1항에서 후속 남북회담을 개최하겠다는 것을 명시한 점은 위기 해소를 위한 일회성 합의를 넘어 향후 남북관계를 진전시킬 수 있는 디딤돌을 마련했다는 점에서 의미가 있다.

<사진>2015년 9월 3일 오전 중국 베이징 톈안먼 광장에서 열린 ‘중국 항일 및 세계 반(反)파시스트 전쟁 승리 70주년 기념 대회’에서 박근혜 대통령이 중국 시진핑 국가주석과 함께 열병식을 참관하고 있다.

합의문의 2항에서 북한은 지뢰 폭발에 대한 유감을 표명했다. 북한이 과거와 달리 도발에 대해 유감을 표명한 것도 이례적이지만, 유감의 주체로 북한을 명시했다는 점이 중요하다. 물론 북한이 도발 주체를 명시한 것이 아니라 유감 주체를 표현했으며, 사과나 재발 방지가 아니라 ‘유감’이라는 모호한 표현으로 책임을 회피한 것은 미흡한 점이다. 그럼에도 북한이 유감 표명과 함께 유감 주체를 명시한 것은 차후 유사한 상황이 발생할 경우 북한과의 협상에서 준거 틀로 사용될 수 있는 기준을 마련했다는 의미가 있다.

합의문의 3항과 4항은 위기 해소를 위한 남북한의 동시 이행조치에 대한 것이다. 남한은 확성기 방송을 중단하고 동시에 북한은 준전시 상태를 해제하기로 했다. 재발 방지에 대한 것은 ‘비정상적인 사태가 발생하지 않는 한’이라는 표현으로 봉합됐다. 비정상적 사태가 무엇인가에 대해 다양한 해석이 있을 수 있지만, 한반도 평화를 위협하는 사태라는 넓은 의미로 해석될 수 있다. 장차 북한이 한반도 평화를 위협하는 도발을 감행할 경우, 대북 확성기 방송을 재개할 수 있는 근거가 마련된 것이다.

한편 합의문의 5항과 6항은 이번 사태의 해결과 직접 관련이 없는 남북관계 진전에 대한 것이다. 8·25 합의문이 위기 해결을 넘어 남북관계 진전을 위한 발판을 마련했다는 것이 중요하다. 이것은 남북한이 위기 국면을 해소하고 대화와 교류협력을 할 필요성을 공감하고 있다는 것을 방증한다.

특히 합의문의 5항은 이산가족 상봉에 대한 것으로 가장 시급한 인도적 문제에 대해 합의했다는 점에서 의미가 있다. 그리고 합의문의 6항은 다양한 분야의 민간 교류 활성화에 대한 것으로 그동안 냉각된 경제, 사회문화 분야의 다양한 교류협력 사업을 재개할 수 있는 근거를 제시했다.

8·25 합의에 따라 2015년 10월 하순 이산가족 상봉이 이루어졌다. 북한이 노동당 창건 70주년 기념일(10월 10일)을 전후해 장거리 로켓을 발사하고 국제사회의 제재가 강화될 경우 이산가족 상봉이 무산될 것이라는 우려도 있었다. 그러나 북한이 장거리 로켓을 발사하지 않음으로써 이산가족 상봉의 걸림돌이 해소되고 이후 관계 진전의 디딤돌이 마련됐다.

8·25 합의 이후 남한은 후속 남북회담을 개최할 것을 북한에 3차례 제안했다. 북한이 뒤늦게나마 이에 호응함으로써 ‘남북 당국회담을 위한 실무접촉’이 개최(11월 26일)됐으며, 이후 개성에서 1차 남북 당국회담이 개최(12월 11~12일)됐다. 1차 남북 당국회담 수석대표는 차관급이고 의제는 ‘남북관계 개선을 위한 현안문제’였다.

<사진> 박근혜 대통령이 2015년 10월 16일 오후(한국시간 17일 새벽) 워싱턴 백악관에서 버락 오바마 미국 대통령과 공동기자회견을 하고 있다.(左)
‘제20차 이산가족 상봉’ 2회차 상봉이 2015년 10월 26일 오전 금강산호텔에서 작별상봉을 끝으로 마무리됐다. 이날 오전 9시 30분부터 2시간 동안 진행된 작별상봉에서 이산가족들이 만나고 있다. (右)

8·25 합의 이행을 위한 발판이라는 점에서 관심을 모았던 1차 남북 당국회담은 현안에 대한 남북한의 근본적 입장 차이로 결실을 보지 못했다. 남한은 이산가족 상봉을 우선 의제로 설정하고 이를 다른 의제와 분리해 접근하려는 분리 접근 입장을 보였다. 반면 북한은 금강산 관광 재개를 우선시하고 이를 이산가족 문제와 연계하려는 연계 접근 방식을 보였다. 남북한의 접근 방식이 타협점을 찾지 못함으로써 향후 남북대화는 해를 넘겨서 2016년에 다시금 과제로 남았다.

북한의 비핵화 촉구, 국제 연대 강화

박근혜정부는 남북관계 개선 및 통일에 유리한 국제 환경을 조성하기 위해 과거 어느 정부보다 통일외교를 적극적으로 추진하고 있다. 통일외교는 주변국 및 국제사회에 대해 한반도 신뢰 프로세스와 통일 준비에 대해 설명하고 이에 대한 국제적 공감대를 형성하는 것에 주안점을 두고 있다. 또한 외교적 노력을 통해 북한의 비핵화를 촉구하는 국제 연대를 강화하는 한편, 한반도의 평화통일에 대한 국제적 지지를 얻기 위해 노력하고 있다.

통일외교는 미국, 중국 등 한반도 주변국에 대한 양자 외교와 함께 동북아 지역의 소다자주의의 일환인 3자 협력, 다자 외교 등 다층적으로 전개되고 있다. 박근혜 대통령은 8·25 합의에 의해 한반도 위기관리 능력을 입증한 뒤, 이를 바탕으로 9월 이후 주변국 및 국제사회에 대해 양자, 3자, 다자 외교 등 숨 가쁘게 통일외교를 전개했다.

9월 2일 열린 한중 정상회담은 올해 하반기 통일외교의 시발점이었다. 9월 한중 정상회담은 박근혜 대통령과 시진핑 중국 국가주석 간에 이뤄진 여섯 번째 회담으로 한중 지도자 간의 돈독한 신뢰관계를 재확인시켜주었다. 한중 정상회담은 미·중관계의 역동적 변화 속에서 향후 동북아 지역의 역학구도 변화에 미칠 영향이라는 측면에서 주목을 받았다.

한중 정상회담의 의제는 크게 보면 한반도 정세, 한중관계 발전, 동북아 평화 및 안정 문제에 대한 것이었다. 한중 정상회담에서 특히 주목되는 것은 한반도 정세와 관련해 한반도 긴장 고조 반대, 비핵화와 9·19 공동성명 및 유엔 안보리 결의안 이행 공감, 8·25 남북 합의에 대한 긍정 평가 등이 양국 정상 간 합의됐다는 점이다.

특히 북핵 문제 등 북한이 안고 있는 문제를 해결하기 위해 중국의 건설적 역할이 필요하다는 점에 대해 공감대가 이루어진 것은 큰 의미가 있다. 또한 박근혜 대통령이 한반도 통일에 대한 중국의 협력을 당부한 점은 향후 한중 협력의 이정표를 제시했다고 할 수 있다.

그리고 박근혜 대통령은 10월 17일 미국 오바마 대통령과의 정상회담을 통해 일부의 중국 경사론에 대한 우려를 불식하고 한미동맹의 견고함을 과시했다. 특히 한미 정상은 북핵 문제의 중요성을 감안해 이례적으로 북핵 문제에 대한 한미 공동성명을 발표했다.

<사진> 2015년 11월 1일 열린 한·일·중 정상회의에 앞서 포즈를 취한 아베 신조 일본 총리, 박근혜 대통령, 리커창 중국 총리(左)
2015년 12월 11일 개성공단에서 열린 1차 남북 차관급 당국회담에 앞서 남측 수석대표인 황부기 통일부 차관이 북측 전종수 조국평화통일위원회 서기국 부국장과 악수를 하고 있다.(右)

한미 공동성명의 내용은 첫째, 북핵 문제를 ‘최고의 시급성과 결의(utmost urgency and determination)’에 입각해 취급하고, 둘째, ‘완전하고 검증 가능하며 비가역적인’ 비핵화를 추구하며, 셋째, 비핵화를 위한 북한과의 대화와 이를 위한 6자회담 당사국과의 협력을 강화하고, 넷째, 북한의 핵 포기 시 대북 지원을 제공한다는 것이었다.

한편 한중, 한미 정상회담에 이은 한·일·중 정상회의(11월 1~2일)는 한국 외교의 지평을 넓히는 기회가 됐다. 한·일·중 정상회의는 역사 문제, 영토 문제 등으로 3년 반 동안 중단된 상태였다. 박근혜 대통령이 한중 정상회담에서 한·일·중 정상회의 재개를 제안해 시진핑 주석의 지지를 얻어내고 이를 바탕으로 한국 주도로 한·일·중 정상회의가 재개됐다.

한국은 한·일·중 정상회의를 주도함으로써 한국의 외교적 입지를 넓히고 동북아 지역의 갈등을 조정하는 조정자 역할을 수행했다. 또한 한·일·중 정상회의를 계기로 박근혜 대통령과 아베 신조 일본 총리 간 처음으로 양자회담이 개최돼 한일 협력의 발판이 마련된 것도 의미가 있다. 한·일·중 정상은 북한의 핵 개발 등 긴장 조성 행위를 반대하고 한반도 긴장 완화와 평화를 위해 노력할 것을 다짐했다.

한편 11월 중순 이후 G20 정상회의(11월 15~16일, 터키)와 아시아·태평양경제협력체(APEC) 정상회의(11월 17~20일, 마닐라)가 개최됐으며, 말레이시아 쿠알라룸푸르에서(11월 21~22일) 아세안+3국 정상회의, 한·아세안 정상회의, 동아시아정상회의(EAS)가 잇따라 개최됐다. 이러한 다자무대에서 박근혜 대통령은 북한의 비핵화를 촉구하는 한편, 한반도 평화통일에 대한 국제적 이해와 지지를 호소했다.

향후 우리의 통일외교는 양자 및 3자, 다자 간 정상회담을 통해 북한의 비핵화 및 인권 문제 해결 등에 대한 국제적 관심과 협력을 촉구하는 한편, 한반도 평화통일에 대한 국제적 지지를 확산하는 데 중점을 두어야 할 것이다. 아울러 국제사회의 민간을 대상으로 하는 공공외교를 병행함으로써 외교적 협력의 지평과 내실을 확대해야 할 것이다.

박종철 통일연구원 선임연구위원
경남대학교 극동문제연구소 연구위원, 현대사회연구소 연구실장, 통일연구원 경제협력연구실 선임연구위원, 미 하버드대 국제관계연구소 방문교수, 통일연구원 남북관계연구실장·통일정책연구센터 소장 등 역임